新一轮机构改革中金融体制改革内容及意义剖析
3月8日，李锦连续做两场线上讲座，讲解国家机构改革与金融体制改革。重点讲解成立金融体制改革的背景、原因、内容、意义与关注的问题。
3月7日，国家机构改革方案公布，变动最大的当属金融监管体制，央行、银保监会、证监会和国家发改委都有涉及。撤销银保监会，在银保监会基础上组建国家金融监管总局，这意味着，具有20年历史的银监会也成为过去式。央行大区行和县级支行将走进历史，地方政府设立的金融工作局、金融办公室等也会成立历史。
这次金融改革采取横向整合优化原“一行两会”职能，纵向精简合并下设分支架构的方法，改革思路采用功能与行为监管为导向，协同宏观政策与微观监管，厘清中央机构与地方分支职能，厘清监管与服务（经营）职能。我们可以想得更深些，随着改革的深化，中国式现代化的金融模式将会形成，并将对中国现代化进程产生广泛而深远的历史影响。
本次金融体制改革的背景与原因
本次国务院机构改革总共有十三项，当中涉及金融体系改革的就有六项。给人感觉这轮改革分量最重的是金融体制改革。
毫无疑问，这是一场体制改革。近十几年、二十年来，所谓“金融创新”大行于市，导致金融乱象频出。例如无数人被P2P机构骗得血本无归，倾家荡产。国家花费无数心血，关闭了5000多家P2P机构，彻底停止P2P业务，才彻底终止这一乱象。本次金融改革，乃是从根本上，最彻底地遏制过往的金融乱局。
2008年全球金融危机是国际金融监管体系改革的分水岭。危机发生后，越来越多的国家意识到现代金融体系风险易交织蔓延的特征，随之开展了大量金融监管改革的尝试。上一次，金融管理部门的改革是在2018年。人民银行、银监会、保监会职责调整，并组建了中国银行保险监督管理委员会。党的二十届二中全会明确提出“加强和完善现代金融监管”。
3月3日，国务院新闻办举行“权威部门话开局”系列主题新闻发布会，会后，有媒体追问今年金融机构改革是否会有很大变化？中国人民银行行长易纲回应道：“具体安排大家很快就会知道，总的方案是要使得我国的金融体制更加完善、管理的效率能够进一步的提高，而且能够更安全，也更强调高水平的对外开放。”这场改革原因是复杂的。表面上看，有四条原因：
一是精简机构，消除人浮于事、减少财政支出。“总行—大区分行—中心支行—县支行”的架构类，战线也太长。这次撤销中国人民银行9个大区分行及分行营业管理部、总行直属营业管理部和省会城市中心支行，像济南人民银行管山东、河南两个省，成都银行管西南五省区，也都取消，确实也精简一个层次。全国县一级人行都要去掉，从面上，精简的就更多了。
二是金融改革创新过度，特别是监管与服务经营分不开，需要纠偏，要遏制过往的金融乱局。金融系统曾经是服务与监管一体，自己监管自己，导致无数惊天大案。例如赖小民贪污受贿17.88亿元，数额惊人，最后被判处死刑。地方金融监管部门由于加挂金融工作局、金融办公室的牌子，既承担当地的金融发展职责，又行使对‘7+4’类金融组织的监管职责。既当“运动员”，又当“裁判员”，同样出了不少问题。
三是金融监管管办不分离，体制混乱。在地方金融监管局管辖的小贷、担保、商业保理、地方资产管理公司等七类金融机构，及地方交易所、开展信用互助的农合社、投资公司、众筹机构等四类机构中，地方监管局既担负监管职责，又担负地方金融发展大局重任，存在明显的发展与监管的平衡风险。
四是因为金融领域一直潜藏着系统性风险和隐患。目前我国对重大金融风险特别是系统性金融风险的监管协调仍不够充分。迫切需要通过完善的体制机制来防范和化解风险，抵御各种可能的侵害。包头银行、锦州银行、恒丰银行等等，教训甚多，无不在提醒我们。
朝深处看，有三条原因：
一是国家金融安全。现在，国际形势不确定性增强、俄乌冲突持续、国际贸易环境持续恶劣的情况下，中国想在国际环境中实现独善其身，就必须保持国内的社会稳定、军事稳定、经济稳定，而经济稳定的前提必然是金融稳定。“金融战”的烽火随时点燃，要垒起一道“防火墙”。
二是扭转资本渗入国家政权现象，防止资本主义方向。西方的金融独立的舆论，在中国一部分人中是有市场的。
三是国家现代化产业走向，让过快的虚拟经济停下步来，让实体经济真正起决定作用，需要让新兴产业打头阵，走出中国式发展的道路。引领中国的应该是新兴产业，而不是美英式的金融与服务。发展的大方向、大原则，需要有清醒的认识。
似乎这些方面原因都存在，孰轻孰重，我们可以挨条分析。此次金融监管机构改革目的是，以功能监管和行为监管为导向，协同宏观政策与微观监管功能，进一步厘清中央机构与地方分支职能，有助于金融体系的健康、稳定、可持续发展。
金融体制改革到位，中国特色的现代金融管理理论、体制、机制由此形成，实现金融安全，堵死金融独立的西方路子，杜绝国际资本大鳄垂涎中国金融从中渔利的野心与行为。
金融体制改革的重点内容内涵
金融机构改革前后架构的对比。
这次国家机构改革，共计十三项，其中六项是金融。现在对这六项内容依次分析，可以发现内容所包含的内涵。
一是组建国家金融监督管理总局。统一负责除证券业之外的金融业监管，强化机构监管、行为监管、功能监管、穿透式监管、持续监管，统筹负责金融消费者权益保护，加强风险管理和防范处置，依法查处违法违规行为，作为国务院直属机构。新设金监总局是加强金融风险管理和防范处置的重大举措，其统筹微观审慎监管与行为监管职能的定位，与海外一些国家的“双峰监管”模式有相通之处。国家金融监督管理总局的成立，银保监会的基础上将原来属于人民银行和证监会的职能划入。同时告诉我们，过去的监管和服务（发展）职能混淆的局面得到改变。搞监管的人，不要碰触金融发展事宜。主管金融服务和发展的人，不要碰触监管事宜。
二是深化地方金融监管。建立以中央金融管理部门地方派出机构为主的地方金融监管体制，统筹优化中央金融管理部门地方派出机构设置和力量配备。这告诉我们，以中央金融管理部门地方派出机构为主，那就意味着金融监管将会是垂直管理，一杆到底。金融机构与地方政府的关系纠结不清局面终于理清。过去地方政府一旦缺钱，就找银行贷款，形成大量的不良贷款。实际是泡沫经济的重要来源之一。未来，金融机构将与地方政府深度切割。以后再随意对银行指手画脚，极可能碰触高压线。以后，中央将加强地方金融监管。
三是中国证券监督管理委员会调整为国务院直属机构，提高了资本市场的地位，进一步凸显了资本市场服务实体经济的重要作用；债券发行审核统一划归证监会审核，改变了过去多头监管局面，有利于债券市场更规范运行。这与银保监会转为政府机构是一样的，将金融监管与服务（发展）深度切割。事业单位介于行政机构与企业之间，一般而言可以从事经营活动，可以盈利。改为行政机构告诉我们必须按照行政法规行事，不得从事经营活动。
四是统筹推进中国人民银行分支机构改革。撤销中国人民银行大区分行及分行营业管理部、总行直属营业管理部和省会城市中心支行，在31个省（自治区、直辖市）设立省级分行，直接把县一级的央行撤销了。这告诉我们，块块管理，彻底成为条条管理，一下一条线，一贯到底。建立以中央金融管理部门地方派出机构为主的地方金融监管体制，统筹优化中央金融管理部门地方派出机构设置和力量配备。地方政府设立的金融监管机构专司监管职责，不再加挂金融工作局、金融办公室等牌子。
五是完善国有金融资本管理体制。按照国有金融资本出资人相关管理规定，将中央金融管理部门管理的市场经营类机构剥离，相关国有金融资产划入国有金融资本受托管理机构，由其根据国务院授权统一履行出资人职责。将央行对金控公司的日常监管职责，强化了微观审慎监管与行为监管的统筹。这告诉我们，金融类企业要由金融监管总局监管，过去在财政部、国资委与银行本身的金融企业集团，是以营利为主要目的。这告诉人们，金融业不同于其它行业。金融将始终坚持国有主导，不能变成美国那样的私人主导。
六是加强金融管理部门工作人员统一规范管理。中国人民银行（央行）、国家金融监督管理总局、中国证券监督管理委员会、国家外汇管理局及其分支机构、派出机构均使用行政编制，工作人员纳入国家公务员统一规范管理，执行国家公务员工资待遇标准。这告诉我们，本次改革明确一边加强金融监管，是机构管理；一边加强监管人员行政化，是队伍管理。未来相关人员工资将按正常的行政级别发放。央行地方分支机构的行员制，改成行政编制后，待遇可能会调整。收入将会大幅下降。过去有一种“金融精英论”。认为在金融圈混的人，天然就是精英，天然就应该拿高工资，取得高收入。所以，近几十年来，金融（包括国有机构）高端人士的工资和收入往往数倍，甚至数十倍于同级别行政干部，形成一种公开化的不平等现象。这种不平等现象，在中国是极不正常的。
金融体系改革的现实与历史意义
可以说，金融体系改革与治理，是本次机构改革的最大重头戏，是党的十八大以来金融体制最大的改革。是对金融领域利益格局的重大调整。
从金融本身来说，意义是显而易见的。实行政企分离、政资分离，服务经营权与监督权分离，服务经营队伍与监督队伍分离。一是监管中立，进一步增强金融监管工作科学性、合理性和有序性。有效调整中央和地方政府金融监管职责，规范金融市场运行秩序，更好地支持金融创新，控制金融风险。二是进一步强化金融服务实体经济的功能。统一债券发行规范，提升资本市场融资效率等，将有助于加快完善中国多层次资本市场体系建设，有效提高直接融资占比。三是增强对投资者保护。集中监管、维护金融消费者的合法权益，将有助于推动中国财富管理行业规范运行，促进财富管理市场蓬勃发展。四是提高金融管理的效能，从宏观管理、监管体系、构建网络、隐患排查、体制保障等方面筑起制度“防火墙”，将金融监管的关口前移、下移，降低风险。五是提高队伍的素质与水平，杜绝金融系统内部祸起萧墙的漏洞，将工作人员全部纳入国家公务员管理，消除了灰色收入带来的隐患。
重要的在于，本轮改革是从金融层面上，确保中国的社会主义性质不变质、不变色。资本操控政治，就是资本主义；而社会主义则必须做到政治管控资本。金融必须接受党的领导，必须接受国家的强力监管，必须坚持国有金融主导制。这是保障社会主义的重要经济基础之一，而且是最重要的经济基础。国企姓国，金融体系要掌握在国家手里。社会主义市场经济，各类企业都可以成为市场主体，民营企业所占份额可以根据实际情况调整和发展。而金融如果失去了国有主导，那么国家的政治性质，就缺乏经济基础的保障。所谓完善国有金融资本管理体制，根本目标，就是要保障国家主导金融，这样才能保障社会主义制度不变色、不变质。
按照美国的体系，美联储实际是独立于行政、立法、司法之外的第四机构，拥有极大的权力和影响力。甚至可以说，美国本质上是被资本操控的国家，资本凌驾于政治之上。近几十年来，有人向中国灌输金融独立论的观念，要求将央行独立于党政机构之外，既不属于党的机构体系，也不从属于国务院领导。中国肯定不能走资本操控政治的道路。本次机构改革，强化国家政权对金融的统一监管。表明了中国金融现代化模式彻底与美国模式切割的态度。中国的金融体系，必须接受党的领导，必须服从政治需要。加强了金融领域党的领导与社会主义，消除了西方自由资本主义对金融事业的干扰、渗透与和平演变。
重要的，还在于中国产业发展方向与路径的一次扭转。通过顶层设计，一扬一抑。扬的是凸显科技第一生产力的地位，为科技强国提供强力服务支撑，重新组建科学技术部，全面提升对科技工作的主导、引领、促进、推动作用，将“数字中国”建设摆上突出位置，组建国家数据局，构筑自立自强的数字技术创新体系，筑牢可信可控的数字安全屏障。随着中美竞争的加剧和美国对中国高科技技术的全面封锁打压，中国急需在现代科技领域全方位发力，打破美国及西方的封锁，解决所有卡脖子难题，推动建设新型举国体制，实现现代科技突飞猛进发展。抑的是，金融这个产业。金融企业在中国是不是发展得太快了，队伍太庞大了，赚钱太容易了？为什么中国最赚钱的企业集中在金融，而不是经营性企业。中国金融赚的钱，是中国人的钱，是中国制造业与其它行业的钱。这个死结，怎么能解开，通过这次改革，向这个方向去走。在经济发达国家，现代产业体系主要指金融业、现代服务业发展比较充分的产业构成，一般情况下现代服务业要占其GDP的70%左右。而在发展中国家，现代产业体系主要指工业化进程比较健康的产业构成，一般指工业增加值占GDP的50%左右、第三产业所占比重稳定上升的产业构成。而中国现代产业体系是第三条道路，就是以战略性新兴产业为主导，高质量发展为目标的产业构成。其现代性主要体现在科技进步对经济社会发展作用越来越大。
下一步金融改革过渡期的工作
我国金融监管框架调整的轨迹遵循分步实施的战略，逐步搭建“三层+双峰”的改革目标。首先，进一步做实“国务院金融稳定发展委员会”，并逐步建立其自上而下的监管组织体系及行政管理框架，在不同的层面履行金融监管协调和统筹职能。在巩固“三层”监管框架的基础上，进一步健全“双峰”模式。
其次，在各地金融成立金融监管局的基础上，进一步加强地方在“7+4”及互联网金融行业的监管能力，让基层成为发现风险、控制风险和处置风险的一线阵地，补齐“三层”中的“底层”。
这次改革，对银行系统的冲击是巨大的。将不再保留中国人民银行县（市）支行，相关职能上收至中国人民银行地（市）中心支行。对边境或外贸结售汇业务量大的地区，可根据工作需要，采取中国人民银行地（市）中心支行派出机构方式履行相关管理服务职能。这意味着，人民银行县支行作为最后一层级分支机构，随着信息科技发展，已经完成历史使命，光荣退出历史舞台。很多工作要重新安排。改革方案中不再保留中国人民银行县（市）支行，意味着超4万人的去留问题，当然解决问题难度不大。
当然，银行仍然要发挥重大作用，要着力建设现代中央银行制度。明确中央银行基本职责和政策目标，维护币值稳定并以此促进经济增长。实行中央银行独立的财务预算管理制度，确保央行资产负债表健康可持续。丰富货币政策工具箱，健全宏观审慎管理体系。继续推进利率和汇率形成机制改革。同时，正确处理管放的关系，也更强调高水平的对外开放。
目前，改革的顶层设计已经公布，具体实施很快推行。大家关注“一大”（金融集团）、“一小”（小贷公司等）机构的监管方向。此次人民银行金控公司等金融集团监管职责划入国家金融监督管理总局，金融集团的监管要求和监管方向，会出来的；以小贷公司为代表的“7+4”组织监管，2021年人民银行发布《地方金融监管管理条例（征求意见稿）》，明确了小贷公司、融资担保公司等“7+4”类组织的地方监管要求，此次改革强化中央金融管理部门地方派出机构的监管体制，下阶段“7+4”组织的监管归属也会解决。
现在，企业债划归证监会审核，债券市场的“九龙治水”格局终于被打破。对国企有好处。证监会或专注于直接融资建设，特别是此次明确将企业债与公司债进行统一化管理。企业债的发行人主要以国有企业为主。其募集资金用途更加强调符合国家产业政策，且主要用于战略安全、基础设施建设、固定资产投资、公益性事业等不同用途。下一步企业债的核心功能定位不会变，发行主体融资所发挥的特殊政策用途等仍然存在重要的价值。伴随发行审核调整，未来债券市场“互联互通”的进程可能加快，后续一系列的登记、清算、结算、交易、支付不排除会进行重新整合。
国家金融监管机构改革，对金融行业整体有利，对于金融企业则是喜忧参半。持牌金融机构影响不大，对于地方金融企业则会加大监管力度，进而导致行业两极分化，会淘汰部分地方金融企业组织，经过优胜劣汰过程，实现地方金融企业组织整体质量的提升，有利于整个金融行业长期健康稳定发展。
可以预见，在全面推进中国式现代化建设的时代征程中，本轮金融改革必将产生重大意义和深远影响，引领着中国经济在日趋激烈的国际竞争环境中安全发展，行稳致远。（文/李锦）
作者简介
李锦，教授，中国人民大学国企改革与发展研究中心首席政策专家。
新华社高级记者。2010年后，相继担任中国企业报总编辑、中国企业改革与发展研究会副会长，国务院国资委新闻中心首席专家、国企管理智库副理事长兼首席专家、中企之声研究院院长等。
重点做企业理论政策研究、课题研究、经验总结工作。十八大以来，解读70多份党中央、国务院与国资委企业文件与会议精神，去年接受媒体500多次采访。被舆论界称为“中国国企改革舆论旗手”“国企政策新闻第一解读人”。
改革开放来所写“思路型”调查为45位中央政治局委员批示。1982年，邓小平听取汇报并称其对改革“有发言权”。
出版专著《资本经营理论的提出》《深度》等32部。
