对国资投资公司改革重大进展的认识与建议
——从招商局等五家中央企业转为投资公司说起
临近国企改革三年行动收尾，国企改革的消息铺天盖地而来。国企改革不仅是三年而是十年，意味着三年行动与迎接党的20大召开结合。通常的总结时间段是新时代的“十年”。
从宏观上进行总结，让人感受取得非常明显的进展，在微观上单项改革推进，很多消息是鼓舞人心的。今年以来，国资委陆续举行单项改革推进会，在面上呈现了广度，在点上呈现了深度，给人的感觉既气势磅礴，大潮奔涌，又不断泛起浪花，引人注目。
这几天公布的招商局等改组为投资公司就是这样的一条好消息，它标志着国资国企体制改革在实践上向前进了一大步。
组建国有资本投资公司，是新一轮国资国企改革的一项重要探索，事关整个国有资本授权经营体制的改革。近来公布这条重要消息，意味着这项改革的成功。
招商局等转为投资公司是体制创新重大进展
近日，国务院国资委印发了《关于国有资本投资公司改革有关事项的通知》，其中提到，经对国有资本投资公司试点改革情况的全面评估，招商局集团、国投集团、华润集团、中国建材和中国宝武五家央企正式转为国有资本投资公司。
不同于一般的中央企业，国有资本投资公司是在国家授权范围内履行国有资本出资人职责的国有独资公司，是国有资本市场化运作的专业平台，并以资本为纽带、以产权为基础依法自主开展国有资本运作。
其实，投资经营公司一直是国企改革很重要的方面，甚至是处在中心枢纽方面的改革。从2013年起，全国两会报告连续七年讲了投资经营公司，两会报告中关于国企改革的段落，往往只有120个字左右，而投资经营公司总是单独列为一个方面。
党的十八届三中全会明提出，要完善国有资产管理体制，以管资本为主加强国有资产监管，改革国有资本授权经营体制，组建若干国有资本运营公司，支持有条件的国有企业改组为国有资本投资公司。这是新时代改革之初明确的目标。
自2014年7月以来，国务院国资委先后在中央企业层面改组组建了中国国新、中国诚通两家国有资本运营公司以及国投公司、招商局集团等三批共19家国有资本投资公司试点企业，形成“2+19”的格局，此次正式转为国有资本投资公司的有5家企业。
中国的国有资本投资公司和运营公司是一项体制创新，没有现成的案例可以参考模仿。改组和组建国有资本投资公司和运营公司是资国企改革向“管资本为主加强国有资产监管，改革国有资本授权经营体制”方向的创新和尝试。国有资本投资公司和运营公司正是本轮国企改革的两大“管资本”的载体。这几年讲得少了，曾经有人认为这项搞改革暂时放下了，不搞了。
这项改革开始的时候，大家都把目标选项定位在新加坡淡马锡模式。从22号文件公布开始，就开始否认中国投资公司采用淡马锡模式，但是新的模式在哪里？又不知道，使得人们觉得这项改革很难。
确实，这是一项世界性难题。因为困难重重，这件事情便蒙上了一层迷雾，扑朔迷离。所以有这项改革先放一放的说法出来。
有一种说法，这项改革先不搞了。有认为国企监管的三层框架不再提出的说法。所以，这件事情处在疑惑的状态，人们对此多有疑虑。
现在太阳出来了，雾就散了，看清楚这项改革还是坚定地向前走，增强人们对改革的信心。在国企改革三年行动还有十天就要收宫的时候。公布了招商局等五家改作为投资公司，意味着这件事情取得突破性进展，不光在理论上，重要的是在实践上给全国人民一个交代，为这场改革加了一个句号。
我的投资公司改革“123”观点
在这项改革开始的时候，我有几个观点，一个观点是上接国资改革，下接国企改革，这是国资改革和国企改革的中心枢纽，是一个连接点，所以我在《经济参考报》发表文章，认为这是国资国企改革的一个“牛鼻子”。
有一个三层框架的观点，我说得比较早，是发表在2013年12月4日在中国企业报上。我为河南省国资委讲课，当时是解读18届三中全会精神。在这场改革刚刚开始的时候，我提出三层框架的观点，认为在国资委和企业之间有了投资经营公司的框架。在光明日报出版社出版的《国企改革的方向和焦点》这本书中，把我的讲话都发表出来的。我说过国有资本投资公司改革，上接国资改革、下接国企改革。国有资本投资和运营公司是在国有出资机构(国资委)和实体企业之间组建的国有独资的、专门从事国有资本投资运营的法人，其作为连接国有资本出资机构和国家出资企业的中枢在国有资本监管中处于承上启下的地位，一方面接受国有资本出资机构的委托，保证国有资本的保值增值，另一方面作为控参股企业国有股权的代表行使国有股东的权力。
我还有一个“切两刀”的观点。就是在国资委和企业中间切一刀，在国资在国企的董事长和总经理，也就是在所有权和经营权之间切一刀。“切两刀”的观点，这几年都不大讲了，到底说得对不对，我觉得没有错，还有探讨的价值，因为很多改革还没有深入下去，很多问题还需要展开。
实际上在这个问题上，我是有三个观点，叫123框架。可以这样概括：
一个枢纽：上接国资改革，下接国企改革，承上启下，中心枢纽；
切两刀：在政府和企业、在所有者与经营者之间切两刀。
三层框架：国资委、投资经营公司、企业。
我的123观点是从2013年开始讲的，新时代国企改革刚刚开始。2015年8月，中共中央、国务院下发《关于深化国有企业改革的指导意见》，被视为本轮国企改革“顶层设计”，提出国有资本投资公司和运营公司的运营模式，讲得比较多，直到2019年，我是一直在讲的。
有些问题没有搞，或者没有进到这一步。不代表我们现在不讲的就不搞了。因为时机没有到，条件不成熟，有些事慢慢来，这是我的一个判断。
从这两天报道的五家投资公司挂牌看，这本身就是国资或国企改革深化的好消息，是管资本的监管体制的重要成果，也是国企改革的重要成果。
最近因为国企改革的成果密切发布，使得我们对许多重要的成果需要冷静地分析与领悟。就像一桌好菜，太多了，到开饭的时候都搬上来了，来不及细细品味。是一次成果的大荟萃，是集中呈现，有些价值还需要进一步从深层次认识。
从这几年试点的情况来看，这五家企业基本上是经济治理最好的企业。各个方面都是棒棒的，过得硬，企业本身就非常好，在投资公司方面推进一步，这五家企业将来是五大主力军。就像一场大战，在这场大战中打出了威风。
今后，国有资本投资公司会发挥大作用。不仅在探索新体制、新机制、新模式上有先天优势，在产业发展选择上也具有更大的灵活性。可以灵活选择国有资本投向，并适时根据投资标的的运营表现进行国有资本投资的调整。因此，国有资本投资公司按照市场化原则，本着做实做大做强战略新兴产业的思路，着力开展战略新兴产业关键技术攻关突破，以技术进步推动了产业更快更好发展。
对投资公司改革的七条建议
国资国企改革是一项复杂的系统工程，改组/组建国有资本投资公司和运营公司是一项开创性的尝试。投资经营公司，还有一些事情需要考虑，起码有这样七个问题：
其一，完善授权经营体制，完善管控体系，授权放权过程完善。国资委授多大的权限，要画出一个边界线，这是第一条。长期以来由国资监管机构直接管控国有企业，容易导致监管方式过于“行政化”。因此，设立国有资本投资公司，其介于国资监管机构与实体企业之间，以其出资额为限履行国有资本出资人职责，这更有利于形成以管资本为主的国资监管方式。要通过进一步实现政企分开、所有权与经营权分开，建立健全企业内部控制与制衡机制，成为真正的自主经营、自负盈亏、自担风险、自我约束、自我发展的独立市场主体。深化国有资本授权经营体制改革，建立健全权责利相统一的授权链条，推进国资管理机构职能和监管方式转变，这一条，现在有些还不明确，或者说理论上明确，实际上不明确。
其二，投资公司和经营公司的区别。投资、运营公司投融资及运营方式趋同，功能还需要进一步明确。国有资本投资公司和运营公司的定位是保障国有资本整体可持续的盈利性增长，实现国有资产保值增值。当前，从承担职能及运营情况看，中央企业层面的国有资本投资、运营公司业务各有侧重，分工较细。其中，国有资本投资公司可分两类，一类是以产业整合和发展为主要目标的产业型投资公司，如中粮，宝武集团、中广核集团等，此类公司以整合本产业资源和规范市场，做强做优行业龙头，积极打造世界一流企业为主要目标；另一类则是多元化经营的产业投资公司，主要任务是实现产业孵化、产业培育及资产保值增值目标为主的投资公司，如国投公司、华润集团、中国通用技术集团等。
其三，进一步完善法人治理结构，制度体系要建立起来。制度才是模式，不光是把牌子要翻过来。我们不说淡马锡了，从这五家开始把制度完善起来。淡马锡的成立和成功有其特殊的历史和政治经济环境，对中国国有资本投资公司和运营公司改革有一定借鉴意义，但无法照搬照抄。而且淡马锡不是神话，也出现了净资产大幅下降。而我们五家公司的模式的建立，还是以制度为标准。
其四，投资公司自身内部的运行机制，给企业更多的自主权。尤其是投资公司和企业之间的关系界定，在运营机制方面。我们曾经担心过投资经营公司不能变成“第二国资委”，把国资委的权力下放，都在投资经营公司，要给企业更多的自主权。深化国有资本投资公司内部体制机制改革，真正达成改革的目标。
其五，国有资本投资公司能力建设问题。投资公司自身的核心能力主要包括产业投资和资本运作两方面，重点有风险管控、战略设计、投融资全生命周期配套专业能力等，如有短板，需立即着手提升。加强合规机制和内控机制建设，全面加强风险控制，健全公司内部管理机制，对以资本运作为主业的国有资本投资运营公司稳健运营、实现国有资本保值增值至关重要。
其六，在经济经济布局结构调整发挥作用。主要是在经济经济布局结构调整与战略性重组方面，也包括供给侧结构改革，在去产能，去杠杆，去库存等方面应该发挥更加突出作用。对企业的转型升级，对存优淘劣，做强做优做大。近年来，国有资本投资公司改革试点加速发力，优化投资体系、加大资本投入，推动产业集聚、化解过剩产能和转型升级，提升了国有资本的控制力和影响力，效果是好的。
其七，投资公司的理论体系要建立起来。挂了牌子是一件很好的事，实际上路还很远。我们期待着在今后的五年投资经营公司会形成一个更加成熟的新的理论体系，新的体制体系、新的机制体系，在制度上、理论上、实践上三方面向前推进。
现在转发2019年，我在《经济参考报》上发表的一篇理论文章，“投资经营公司是国企改革的牛鼻子”。我的一般观点在这都说了，不再重复。（李锦）
李锦：两类公司改革已成为国企改革牛鼻子
（《经济参考报》2019年1月2日）
国有资本授权经营体制改革，是新一轮国资和国企两个层面改革的关键“结合部”，涉及产权制度的深度变革。两类公司改革，上接国资体制改革的完善，下接国有企业改革的深化，处于国资国企改革的中心与枢纽地位，已经成为国资国企改革的“牛鼻子”，牵一发动全身。
中央经济工作会议在布置2019年重点工作任务时明确提出，“加快实现从管企业向管资本转变，改组成立一批国有资本投资公司，组建一批国有资本运营公司”（即“两类公司”）。“两类公司”问题成为社会关注的热门话题。
试点四年的国有资本投资、运营公司改革，已成为2019年国资国企改革的“牛鼻子”，牵一发动全身。怎样认识两类公司改革上接国资体制完善下接国企改革的重要地位，在授权体制、组织架构、运营模式、经营机制四个重要环节中突破重点是什么，如何深化授权经营体制改革，拿出国有资本投资公司升级版，是当前需要重视的理论与现实问题。
上接国资体制完善下接国企改革
在2018年10月召开的全国国企改革座谈会上，国务院国有企业改革领导小组提出“伤其十指不如断其一指”的思路，扎实推进国有企业改革，大胆务实向前走。两个多月来，“断其一指”引起广泛猜测。在中央经济工作会议召开仅仅一周，国务院国资委有关方面透露加快国有资本投资公司试点消息，使得“断其一指”的猜测坐实。
据悉，航空工业集团、国家电投、国机集团、中铝集团、中国远洋海运、通用技术集团、华润集团、中国建材、新兴际华集团、中广核、南光集团11家央企日前被纳入国有资本投资公司试点。2014年以来，国务院国资委已经选择10家央企开展国有资本投资、运营公司试点，其中诚通集团、中国国新2家为国有资本运营公司试点，国投、中粮集团、神华集团、宝武集团、中国五矿、招商局集团、中交集团、保利集团等8家为国有资本投资公司试点。96家中央企业，有20家进入试点，这意味着改组成立一批国有资本投资公司，组建一批国有资本运营公司的范围已经明确。第一批国有资本投资运营公司，一般会从试点的20个企业中产生。
国有企业改革的40年里，如何疏通国有资产管理体制固有的“政企不分”症结，始终是矛盾和焦点。在2018年全国两会上，国有资本投资公司、运营公司试点被写入政府工作报告，且是十项试点中被唯一写入的，说明高层把这个问题看得很重。7月30日，国务院发布了《国务院关于推进国有资本投资、运营公司改革试点的实施意见》。
2018年11月19日，国务院国资委主任肖亚庆在国有资本投资、运营公司座谈会上指出，开展国有资本投资、运营公司试点，是改革国有资本授权经营体制的关键举措，是深化国有企业改革的重要内容，是推动国有经济布局结构调整的重要途径，是落实以管资本为主加强国有资产监管的重要举措，对国有企业改革全局具有重大意义。
为什么两类公司改革试点对国有企业改革全局具有重大意义，这要从两个层面上理解。
第一个层面，改革国有资本授权经营体制是国资体制的核心。党的十八届三中全会首次提出了国有资本投资、运营公司的概念，并为其赋予了“以管资本为主加强国有资产监管，完善国有资产管理体制”的历史重任。党的十九大报告指出“完善各类国有资产管理体制，改革国有资本授权经营体制”，标志着国资授权经营体制改革进入一个新阶段。深化国有资本授权经营体制改革，建立健全权责利相统一的授权链条，可以推进国资管理机构职能和监管方式转变，以管资本为主，以资本为纽带，以产权为基础，明确权责清单，为彻底实现政企分开、政资分开、所有权和经营权分开，完善国有资产管理体制创造条件。
第二个层面，国有资本投资、运营公司改革是国有资本授权经营体制改革的核心。2015年印发的《国务院关于改革和完善国有资产管理体制的若干意见》明确指出，政府授权国有资产监管机构依法对国有资本投资、运营公司履行出资人职责。坚持“政企分开、政资分开、所有权与经营权分离”的原则，理顺授权双方主体之间的信托责任关系，加大国有资本授权的力度，国有资本投资、运营公司更多地充当着政府与企业间“隔离层”，落实国有企业独立自主经营的市场主体地位，可以更有效激发企业内部的活力和创新力。
授权经营体制改革中的“授权”是指将国有资产监管机构行使的投资计划、部分产权管理和重大事项决策等出资人权利，交付国有资本投资、运营公司和其他直接监管的企业行使。
国有资本授权经营体制改革，是新一轮国资和国企两个层面改革的关键“结合部”，涉及产权制度的深度变革。可以说，两类公司改革，上接国资体制改革的完善，下接国有企业改革的深化，处于国资国企改革的中心与枢纽地位，已经成为国资国企改革的“牛鼻子”，牵一发动全身。
打造国有资本投资公司升级版
关于两类公司试点进行到哪一步，以及下一步的工作重点，国务院国资委分管改革的副主任翁杰明透露，试点企业要充分总结借鉴前期试点的经验做法，瞄准重点问题和关键环节，加快改革步伐，打造国有资本投资公司升级版。
自从2014年试点开始以来，改革围绕着“与国资委、出资企业的关系，国有资本专业化运营的路径，内部市场化管理机制”三大问题展开了积极探索，在组织调整、战略管控、业务发展、分类授权等方面取得了一批经验。从试点企业披露的经验看，中粮集团与国投，重新梳理、优化调整公司业务结构，推动主要业务向命脉和民生领域集中，形成了新的业务单元。中国诚通、国新公司，在基金的成功发起和实际运作上，把中央企业、地方企业、金融企业和社会资本等各方资金集聚起来，为央企结构调整和转型升级提供了融资新渠道和投资新机制，在助力供给侧改革，引领一带一路发展，推动国企改革，帮助困难企业脱困等领域均发挥了积极作用。
这些经验重点是发挥国有资本投资、运营公司的职能与作用，清理退出一批、重组整合一批、创新发展一批国有企业，核心是要会投、会卖，有进、有退。而在放权授权方面多没有展开。两类公司试点过程中，总部权限过大，审批流程过长等问题仍然存在。总体来看，开展国有资本投资、运营公司改革试点，授权放权不足，实现国有资本所有权与企业经营权的分离不够，而在发挥国有资本投资、运营公司平台的作用，促进国有资本合理流动和强化监督方面创造的经验更充分。
怎样打造国有资本投资公司升级版？翁杰明透露，要认真研究和推动授权放权工作，发挥国有资本投资公司市场化运作专业平台作用，增强集团总部在战略引领、资本运作、风控合规、审计监督等方面的职能，同步开展落实董事会职权、推行职业经理人制度等多项改革。其中，授权放权是试点的核心。通过以资本为纽带，建立权责利相统一的授权链条。第一步是在整个国资监管系统中形成三层授权框架，国资委统一履行经营性国有资产监管职能，由国有资本投资、运营公司直接履行出资人职责，企业是经营者。第二步是合理确定政府、国有资产监管机构、国有资本投资运营公司和国有企业四个层次的权利边界。第三步是确定授权代理链条，并予授权。第四步是建立授权监管闭环体系。
一般情况，国资委监管有四项职责：国有经济战略布局和规划、国有资产政策规则制定、维护国有资产运行安全，国有资产国有资本经营预算与评估考核。包括出资人代表投资运营公司董事长的确定，可以概况为“4+1”。国有资本投资、运营公司自身不从事具体生产经营活动，不干预所持股企业日常生产经营。公司通过管资本方式实现对所持股企业的管理，以出资额为限承担有限责任。国有资本投资、运营公司主要有三项大权：国有资本的战略投资权、人事任免权和收益分红权，经营权放给企业。三层框架明确了，权力边界划清了。实现国有资本所有权与企业经营权的分离，实现国有资本市场化运作。由国有资本投资、运营公司以管资本的方式管理企业，不再是政府部门直接管理企业，从而有利于企业市场化主体地位的确立，有利于企业自主经营、提升效益和效率。
改革后，尽管国资委和中国诚通都是以管资本为主，但前者更注重宏观层面的布局、运作、回报、安全等维度的政策制定等，后者则更多从微观、具体的角度，注重资本的具体去向、具体收益等，基本“形成了互补关系”。
目前的试点，重心在两类公司这个平台的职能与作用上，主要集中在后端。翁杰明说的下一步国资委将深入研究授权放权，按照“该放的放权到位、该管的管住管好”的思路是抓住核心，有利于充分调动改革积极性、主动性和创造性，营造有利于改革的外部环境。
以授权经营为核心四个环节发力
严格来说，中国还没有国有资本投资、运营公司。国投、国新等在此方面的尝试，虽然积累了一些成功经验，但整体而言仍过于分散。在组织架构形成外，运营模式、经营机制是试点的重要内容，已经试点的企业已经在不同程度上探索出一些经验。等待打造国有资本投资公司升级版形成，特别是授权放权过程完善了，可复制、可推广的经验和模式便也可以拿出来了。
授权放权。通过以资本为纽带，建立权责利相统一的授权链条。国有资本投资、运营公司这两类公司是制度设计上一个重要抓手，是国家所有权代理链条上的一个关键节点。按照国有资产监管机构授予出资人职责和政府直接授予出资人职责两种模式开展国有资本投资、运营公司试点。国有资本投资、运营公司对于授权范围内的国有资本履行出资人职责。国有资产监管机构或者政府作为授权主体，对于国有资本投资、运营公司进行考核和评价。政府和监管机构不再直接管理企业，这样有利于减少行政化，把经营权交给企业。
组织架构。国有资本投资、运营公司的具体使命和职能有明显区别：国有资本投资公司是以投资融资和项目建设为主，通过投资实业拥有股权；国有资本运营公司则以资本运营为主，不投资实业，主要战场是资本市场。同时，两类公司都是国家授权经营国有资本的公司制企业，是国有资本市场化运作的专业平台，对所出资企业行使股东职责，按照责权对应原则切实承担起国有资产保值增值责任。两类公司的试点企业同时面临着理顺与国资委、出资企业关系的重要挑战。
运营模式。国有资本投资公司主要以服务国家战略、优化国有资本布局、提升产业竞争力为目标，在关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域，以对战略性核心业务控股为主。国有资本运营公司主要以提升国有资本运营效率、提高国有资本回报为目标，以财务性持股为主。
经营机制。经营机制首先是为激发员工创新创业热情，充分调动企业上下的积极性，实现国有资产保值增值。然而，国资授权经营本质上属于委托代理，授权方不能因授权而懈怠自身的职责。授权后必须做到“监管到位”。授权方要按照事前规范制度、事中加强监控、事后强化问责的思路，由管企业为主向管资本为主转变，由管实物形态的国有资产向价值形态的国有资本转变。更多运用法治化、市场化的监管方式，建立监管权力清单和责任清单，优化监管流程，加强资本监控，提高监管效率，重点是形成授权——代理——监管——管理的闭环机制。
显然，两类公司改革探索涉及现代企业制度、混改、市场化招聘等几乎所有国企改革内容，堪称系统工程。应当抓紧出台和落实好相关配套政策。包括：围绕落实出资人职责，有序推进对国有资本投资、运营公司的放权。支持国有资本投资、运营公司所持股的企业开展综合改革试点，充分发挥各项改革的综合效应。（李锦）
作者简介
李锦，教授，中国人民大学国企改革与发展研究中心首席政策专家。
新华社高级记者。2010年后，相继担任中国企业报总编辑、中国企业改革与发展研究会副会长，国务院国资委新闻中心首席专家、国企管理智库副理事长兼首席专家、中企之声研究院院长等。
重点做企业理论政策研究、课题研究、经验总结工作。十八大以来，解读70多份党中央、国务院与国资委企业文件与会议精神，去年接受媒体500多次采访。被舆论界称为“中国国企改革舆论旗手”“国企政策新闻第一解读人”。
