国企改革最突出的“弱项”已经在强化
——山东相对控股企业差异化管控文件与典型的解读
写在前面的话
前两天，看到知本研究院刘斌他们写的一篇文章，是推荐山东省刚刚出台《关于省属国有相对控股混合所有制企业差异化管控的指导意见（试行）》（以下简称《山东意见》）。看了一遍，觉得这个文件推出非常及时，非常必要。今天，发表万字长文，论述《山东意见》与“水发样本”，从理论与实践结合上，从改革初心与发展趋势结合上，从国家重点与基层做法结合上，对国企混合所有制改革控股企业差异化管控问题，坦陈自己的看法，以就教国企改革同行。
在国企改革三年行动70%行将验收的时候，人们特别关注混合所有制改革的进展情况，尤其是“改机制”的进度。
党的十八届三中全会尤其十九大以来，国资国企改革不断取得新的进展，中央全面深化改革委员会通过的《国企改革三年行动方案(2020—2022年)》，明确指出“抓重点、补短板、强弱项”的工作重心。当国企改革三年行动文件出台时，“抓重点、补短板、强弱项”9个字，一时间成为最响亮的词。然而，很多人“食而不知其味”，混合所有制改革是重点，然而这项改革的“短板”何在？“弱项”何在？就在于用传统的绝对控股的方法监管混合所有制企业，在差异化管控方面迈不开步子。
2021年是国企改革三年行动的关键之年，12月是收年之月。我们注意今年6月的三年行动推进会上。国务院国资委主任郝鹏要求，要以差异化管控为突破口，推动混改企业全面建立灵活高效的市场化经营机制，在三项制度改革上率先取得突破。显然，混改企业的差异化管控，是国企改革的重中之重。
郝鹏主任的要求，山东做到了。昨日得知，国务院国有企业改革领导小组办公室通报的上半年地方国企改革三年行动重点改革任务评估结果显示，山东省位列A级第一位。为什么山东在全国国企改革三年行动评估中会得第一位，《山东意见》在差异化管控思想解放的程度便是一个证明。并以我最近调研的山东水发集团混合所有制改革来做证。这个企业走的是一条特色极为鲜明的国有相对控股混改之路，最典型不过了。弱水三千，取之一瓢，亦知海之宽广与深邃。
国企改革最突出的"短板”
2021年是国企改革三年行动的关键之年，混合所有制改革作为国企改革的重要突破口正在加速推进，混合所有制企业尤其是国有相对控股混改企业的管理，是国企改革中一大难题，也是国企改革中最突出的短板，最明显的弱项。
在新一轮国企改革开始以后，混合所有制改革被视为主要内容，摆在非常突出的位置。后来连续出现一些变化，仅仅总理的每年3月5号报告提法就由“积极”变成“有序”，又变成“稳妥”，再变成“积极稳妥”。混合所有制改革出现的起伏不定、扑朔迷离状态，确实费人心思。
思想认识问题，就是上下是否思想统一的问题。为什么要混改、与谁混、怎么混、什么方式混、混后改什么、怎么改等等问题，都是主管机关、央国企集团、二三级单位包括混改企业本身、意向投资人、企业高管及员工关心的话题。我们注意到，混改沟通成本有时往往很高，方案审批有时变数很大，还经常出现“拉抽屉”现象(某些已经同意的决策又反复)；有的死守50%有的混改企业寻找战略投资人时，因为上级单位出让比例出现反复，导致意向投资人退出甚至全部退出等等情形。也有的混改以后，仍然按照老的机制与办法管理，新股东无权，使民企叫苦不迭；引战投给予股权比例太低，活力不足，使得与真正意义的混改质量与效果相去甚远。我就多次碰到民营老板的叫苦，甚至过激地用“关门打狗”之词形容处境，其苦恼之言，甚是激烈。
百分之百正确的老话说久了，就给人无话可说的感觉。“三因”，因地施策、因企施策、因业施策；“四分”，那就是分类发展、分类改革、分类考核、分类监管。这些老话，百分之百正确，但是基本上是改革初期动员会上的号召，在现实中没有实现，实际上基本没有做到“因”和“分”，还是按照绝对控股的企业来管理，执行起来还是“一刀切”管控模式，没法适应相对控股企业股东利益主体多元、市场化快速反应要求高、组织人才机制更加灵活的基本特点。这是混合所有制改革中的最大难题，最突出短板，这个短板补不上，影响整个混改上不来、推不动。
混合所有制改革的企业到底怎样监管？到底怎样形成活力？这个事情仍然停在三年行动前，成了很纠结的一件事。后来，人们埋怨国企改革节奏的慢，相当程度是指建机制建这方面的慢。到今年开始明确统一认识，混合所有制改革的重点是“转机制”。然而，这个机制到底是国有企业的运营机制还是混改本身的机制？现在也还要探索。
经过几十年的发展，国有及国有绝对控股企业的管理体系已经十分完善。但是，简单地把这一套管理办法套用在国有相对控股企业上，显然行不通。从2014年春天混改一开始，就提出这个问题。2020年5月终于有了回声，《中共中央国务院关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》明确提出，对混合所有制企业，探索建立有别于国有独资、全资公司的治理机制和监管制度。对国有资本不再绝对控股的混合所有制企业，探索实施更加灵活高效的监管制度。而2020年6月通过的国企改革三年行动方案中也提到，支持对国有相对控股混合所有制企业实施更加市场化的差异化管控。
人们更多的是关心混合所有制企业的管控之道。上面这么讲了，下面也为这事情焦急。国企集团要放大国有资本功能，要激活微观主体活力，就必须寻找这一类企业更加市场化的机制，这不是国企运行机制，就是混改过程中的机制，公司治理机制、生产运营机制、分配机制、监管机制。当务之急的是监管机制。但是这个问题长期没有突围，没有找出解法来。相对控股企业差异化管控的命题已经提出，如何作答呢？谁来作答？
千呼万呼出不来。所以，我曾经预测，深层次的混改要在20届3中全会以后，应该在2024年才重新发动。这种感觉长期囿存在心里，内心确有焦虑感。
过去两三年间，对于相对控股企业的差异化管控，很多国企都在探索，一些企业形成了好的方法，但是由于目前还难以找到一个广泛认可、可以复制的管控基本模式，特别在一个省的范围内还没有发现这样的文件，大家仍有很多具体困惑。
确实，国企混合所有制改革有迈不开步的感觉。就在这时候，《山东意见》出现了，起到破难解惑的作用，就像在沙漠里看到一片绿洲。
山东这个国企改革文件有10个好
《山东意见》，率先以政策形式，对差异化管控这个命题在省一级层次上做出回答。细究这个《指导意见》共七部分，（一）关于“指导思想和基本原则”、（二）关于“适用范围”、（三）关于“进一步规范国有股东行权履职”、（四）关于“建立更加市场化的经营管理机制”、（五）关于“严格落实党建工作要求”、（六）关于“完善监督保障机制”。每一项都分成三四条，干脆利索，不拖泥带水。套话不能不讲，讲出新意来是最重要的。我觉得这个文件，特点是实实在在，有10个好：
01 主题好，对象选得准
《山东意见》相对控股，就是指省属企业或其再出资的各级子公司出资设立的，出资比例不超过50%但作为第一大股东，或非第一大股东但通过协议安排能达到实际控制并纳入合并报表的非上市混合所有制企业。混合所有制企业分为国有绝对控股混合所有制企业、国有相对控股混合所有制企业、国有参股混合所有制企业三种类型。这次国有相对控股混合所有制企业是指持股比例未超过50%，但为第一大股东，这种方法是属于第二种，而引起种种矛盾乃至改革搁浅的便属此类。
02 内容好，就是不一样的办法
差异化管控，就是与过去的国有企业不一样。一针见血，不遮不挡。《山东意见》目的非常明确，就是通过在相对控股企业建立实施有别于国有全资、绝对控股企业的差异化管控模式。率先以政策形式，对差异化管控这个命题做出回答。为政策落地架起过河的桥梁，找到过河的船。
03 出发点好，让“管资本”模式落实见效
通过“管资本”模式落实管控意图，一下子就站住脚了。“管资本”本来是国资监管体系的改革，将其基本思路下移下沉到企业集团对相对控股子企业的管理，任务就落地了。管资本，不是管资产，也不是管业务，更不是管经营，这是差异化管控的核心出发点。实际上，这就是投资经营公司的做法。
04 管控机制定位好，“企业法人治理结构”是核心
就是将相对控股子企业看成一个整体，国有股东和这家子企业的关系，是股东出资人和被投资企业的关系，连接这个关系的，是股权、是产权、是股东权利。国有股东行使股东权利，需要建立在公司章程和各方股东投资协议的基础上，通过股权管理主线进行统一管理。
《山东意见》说明，“相对控股企业是独立市场主体，应建立协调运转、有效制衡的法人治理结构，规范股东（大）会、董事会、监事会、经理层的运作。股东（大）会、董事会、监事会依据企业章程独立决策，独立行使职权。”在管资本模式下，国有相对控股企业的法人治理结构就显得格外重要，成为管控机制的核心中枢。相对控股企业，不是强调国有股东是最大股权拥有者，也不是强调国有股东的监管要求，更不能直接给相对控股企业下达红头文件。
05“国有股权代表”好，对具体过程负责
2000年的中外合资企业、2020年金融机构中国有股权代表、国有股权董事角色，被《山东意见》吸收了。国有股东管资本要通过股权管理，要通过法人治理结构，谁来对这个具体过程负责？谁来保障国有大股东的权益？谁来落实国有股东和相对控股子企业的有效联系？山东意见再次明确提出了“国有股权代表”的概念。“对于企业重大决策事项，按出资比例或公司章程履行出资人职责，主要通过股权代表体现意志，不干预企业日常经营活动。他是国有股东派出的核心代表，虽然不能称为全权代表，但却是联结上下的核心组织环节。
国有股东需要对他科学合理的管控和决策，提供充分的职能支撑和保障。所以，落实差异化管控，国有股权代表这个“特使”，就显得格外重要。
06 管理清单好，国有股东行权履职有底线
落实管资本要求，推动省属企业结合实际授权放权，维护企业独立法人地位。其中，明确提出了国有股东决策事项清单。将省属企业目前对权属企业管理的近40项事项，按照企业自主经营决策原则，精简为17项，实行清单管理。清单内事项事前征求国有股东意见，国有股东代表依据国有股东意见独立发表意见。其他事项由国有股东独立发表意见。哪些事项可以授权国有股权代表进行决策，哪些事项必须由国有股东保持事前同意的权限呢？
这种模式体现“权责法定、权责透明”的要求，也是落实依法治企的实践。通过决策事项清单，国有股东不仅知道自己还要管什么，还可以让国有股权代表这个“特使”知道自己可以管什么，哪些事情必须报告请示。
1.制定或修改公司章程；
2.注册资本及变动事项；
3.企业主业、发展战略和规划；
（以上是核心制度类，关键是公司章程、发展战略事项；）
4.合并、分立、解散、清算或者变更公司形式事项；
5.年度投资计划，特别监管类投资项目；
6.年度预算方案、预算调整方案、决算方案；
（以上是投资股权类，涉及到投资项目、股权转让等股东重大权益事项）
7.超出年度预算额度的非债券融资行为；
8.对外担保事项（含资产抵押、质押）；
9.发行各类债券，理财投资、开展金融衍生业务；
10.预算外捐赠、赞助；
11.资产损失核销及清产核资事项；
12.选聘年度财务决算、股权转让及公司改制等经济事项审计的会计师事务所；
13.对外提供借款（包括委托贷款等）；
14.会计估计、会计政策变更；
15.所持上市公司股份通过证券交易系统转让、公开征集转让、非公开协议转让、无偿划转、间接转让等上市公司国有股权变动行为，按照《上市公司国有股权监督管理办法》（国资委财政部证监会令第36号）执行；
16.处置非上市公司股权；
17.处置房屋建筑、无形资产及其他账面价值在500万元以上的实物类资产。
（以上是财务风险类，与年度预算、担保融资、金融交易等有关重大事项。）
07 特别决议事项好，有利于均衡治理、相互制衡
《山东意见》提出“发挥各股东作用，经股东协商一致，可在公司章程中明确股东（大）会特别决议事项、决议程序和决议通过的比例。”特别决议事项的规定，是实现均衡治理、相互制衡的一个机制突破。特别决议事项，可以是保护国有股东权益，也可以是维护其他股东利益，可以是国有股权的“金股”表决规定，也可以是其他股东的“金股”表决规定。我在山东水发下面的达丰，民营方孙总与我讲到他的特别表态权。
08 市场化经营机制建设好，让企业“更”有活力
在治理层面差异化安排后，需要明确的就是相对控股企业如何更快、更深、更实的践行市场化经营机制。主要是将省属企业市场化的改革举措优先在相对控股企业使用，建立更加市场化的用人、薪酬分配、中长期激励等制度，管理人员实行市场化管理选聘，经理层采取任期制和契约化管理，工资总额可实施备案制管理，符合条件的优先纳入中长期激励试点。《山东意见》重点强调了三点，那就是建立更加市场化的用人制度、建立更加市场化的薪酬分配制度、建立更加市场化的中长期激励机制。1、用人制度如何更加市场化？第一，市场化管理人员的范围要更大。第二，市场化评价和退出的力度要更大。2、薪酬分配如何更加市场化？工资总额确定更加灵活，内部工资分配更加自主。3、中长期激励如何更加市场化？
09 党建“标准不降低”好，守住国企底线
相对控股企业需要参考《中国共产党国有企业基层组织工作条例》的要求，本着“标准不降低”的基本原则，对标对表，学习优秀实践，充分发挥党组织作用，将本企业党建工作尽可能提升到更高的水平线上。
10 监督保障机制好，在合规体系下运行
自觉接受监督是前提，加强风险管控是关键，加强合规管理是核心。明确省属企业与相对控股企业的权利和责任边界，很多内容是加强合规管理。相对控股企业党组织纪检负责人由上级党组织实行委派和定期轮岗制度。相对控股企业要自觉接受上级党组织开展的巡视巡察、纪检监督监察等各类监督，以及国家法定审计及国有股东开展的专项审计等。相对控股企业要建立覆盖合同、法律风险、纠纷案件处理等方面的法律合规体系，制定完善的内部规章制度，依法合规开展业务和生产经营活动。这些，就是运行轨道，是硬杠子。
当然，这个文件的好，也还是相对的，只是对我们的改革短板而言。从内容上，也重点是监管角度，对于企业的公司治理机制、运行机制、分配机制，涉及得有深有浅，还有待于完善。从大的方向上看，是国有股东履职方式“要变”市场化经营机制建设“要深”，企业队伍要“活”，党建与监督机制“要强”。实际上，我们国企改革的根本性的内容，都在这里展示了，换句话说，国企改革就是改这些。
为什么这个文件出在山东？
《关于省属国有相对控股混合所有制企业差异化管控的指导意见（试行）》为什么出在山东？
大背景是山东国企改革形势好，走在全国前面。目前山东省属企业营业收入、利润总额、资产总额三项指标分别居全国省级监管企业第2、3、4位，比2016年底分别提升5、7、3个位次。自己和自己比，五年间，山东国资国企位次上升快，改革是下了力气。《山东意见》便是下力气的表现。
从改革自身情况看，是山东的国企改革走到这一步了，实是时势所逼。山东省省属混改企业户数占比达到68.9%。伴随着改革推进，混改企业如何在“混股权”的基础上实现“改机制”，成为目前混改的重要课题。相对控股企业区别于国有全资、绝对控股、参股企业，国有股权比例虽不到50%，但国有股东能有效控制，同时其他股东也能有效参与治理。问题是山东与全国一样，目前多数省属企业对相对控股企业，仍视同国有全资、绝对控股企业进行管控，与非国有股东融合不到位，企业活力不能得到充分释放。为了解决这些问题，需要进一步改善国有股东行权履职方式，对相对控股企业实行有别于全资、绝对控股企业的差异化管控模式。这上这段话，出自山东国资委的解读。
山东有企业实践为基础。山东是个重工业能源产业为主的省份，他们的混改不容易迈开新的步伐。平时给人的感觉，山东人的保守是正常的，不保守反而不正常。因而这个文件为什么出得来？很重要的，是山东有广泛实践为基础，而不是领导拍脑袋拍出来的。前一阶段，我在山东省水发集团调研了一段时间，想通过“解剖麻雀”来了解混改的情况。我明白知道山东是手中有典型，心中有思路。正是因为有类似水发这样一批典型，山东的文件才能接“地气”。
我一看到《关于省属国有相对控股混合所有制企业差异化管控的指导意见》，马上就想到，水发就是这样的企业。水发是以“多元持股”来着力塑造混合发展新格局的。水发集团努力引入多个战略股东，三个以上股东占混改企业比例45%，逐步形成稳定而充满活力的股权结构。水发有个著名的“4:3:3”模式，就是国企用40%的股份，吸收60%左右的两家企业，能够尽量多的吸收社会股份，让国有企业迅速增值，做强做优做大。
2015年7月，习近平总书记在长春考察时就国企改革提出三个“有利于”重要论断：“推进国有企业改革，要有利于国有资本保值增值，有利于提高国有经济竞争力，有利于放大国有资本功能”，第一次为国企改革确立了价值判断标准。总书记定下三个“有利于”的标准，是国企改革之“魂”。“三个有利于”标准既是国企改革的指导思想，也是目的，为深化国企改革提供目标指向、实践依据和检验标准，意义重大。山东有广泛实践为基础，水发的道路，是与总书记讲话的三个有利于是高度一致的。是国企越做越大，而不是越做越少。
在公司治理上，他们有个认识，一股独大没活力，两家参股闹纠纷，家数太多会扯皮，三家持股最好使。三家参股尤其利于公司治理机制的建立与运行。水发的二三级公司基本上是国有相对控股企业，大多是控股50%以下。他们的企业多数是保留原管理团队负责生产经营。我到新疆的乌鲁木齐、库车、菏泽的方达、泗水的达丰、潍坊的农村产权交易中心看过，都是民企总经理。水发建立观察员制度，授予财务总监观察员职责，由集团总部在权属企业全面派驻、统一管理、统一考核、统一奖惩。看了《山东意见》中管理清单，国有股东行权履职17条，觉得水发就是这样做的呀。
山东水发集团是近几年来发展最快的省属企业之一，在2017年仅仅是57个亿，到了2021年已经是450多个亿。目前水发混改企业户数占比87%、资产占比84%，在山东、在全国都是高点。如果山东有山东能源、山东高速、山东港口、山东黄金等大型国企为支柱的话，而山东水发则是几乎没有资源的完全市场化的企业，这是从市场找机遇、用改革破难题、以创新解困局的企业，这类企业构成山东“另一类”。而山东混合所有制改革大多是在“这一类”企业中快速发展的。《山东意见》主要是针对“这一类”企业，或者说是“这一类”企业的实际需要作出的，也可以理解，《山东意见》是“这一类”的实践依托甚至是经验总结。可以看出，山东省国资委不光抓得住资源能源一类，也抓得住完全市场类企业。
2021年8月，李锦在泗水县达丰集团与参股的双方一起调研企业情况。
水发集团是国企改革三年行动以来发展最快的大型国有企业，是一个市场化改革的典型。国企改革三年行动是从2020年开始的，水发克服疫情影响逆势大幅增长，实现营业收入452亿元，同比增长112%；净利润9.9亿元，同比增长61%；资产总额1418亿元，同比增长32%；营收、利润增长显著高于资产增长。再往前看，水发集团五年来营收、利润、资产三项指标年均复合增长率分别达到99%、133%、61%，从成立之初无注入资金、无划拨资产的状况，发展成为拥有重要影响力带动力的大型企业集团。
这样的发展速度在中国国企发展史上是少见的，更是国企改革三年行动以来所罕见的。他们的混改经验是完全的国有相对控股混合所有制企业，采用的差异化管控做法。我们找典型，还是从“三年行动”角度找更有说服力，有些本来就很好，不搞三年行动也很好，那样的典型就难以说服人了。
“说千道万，不如到水发一看”
新一轮改革中有一个著名论断：十大纲领不如一个行动。行动比文件而重要，经过行动证明能够行得通、能够推得开并且证明是效果好的文件，才算真的重要。因为现在的文件太多了，经过实践证明有用的才是好的。所以，我们有必要以山东的案例来证明。
确实，水发是“另外一类山东”，是市场的而不是资源类企业，可以视为解读《山东意见》的一把钥匙。水发的发展原则是“市场为本、活力为要、效率为先、创新为魂”，发展模式是“多元持股、自主运营、终端反馈、总部赋能”的模式，讲清这个模式，就能讲清《山东意见》了。
以“多元持股”为基础，着力塑造混合发展新格局。
水发集团合理设计和调整优化混合所有制企业股权结构，拓宽社会资本参与渠道，努力引入多个战略股东，三个以上股东占混改企业比例45%，多为相对控股企业，逐步形成稳定而充满活力的股权结构。
在运行机制设计上，一般由集团派驻董事长、财务总监等核心人员，保留原管理团队负责生产经营，把民企机制灵活、市场敏锐的特点和国企资金、管理、品牌等优势有效融合。他们积极推行混改、员工跟投、高层持股，在集团控股的情况下，既有外部股权，也有内部职工股权，在股权上实现交叉持股、相互制衡，确保末端企业是一个理智的市场主体。以山东方达再生资源公司为例，该企业2018年被水发集团控股后焕发了生机活力，2019、2020年营收分别增长201%、64%，利润分别增长12%、64%，纳税分别增长119%、40%，由濒临破产的企业成为年纳税近亿元的纳税大户，目前正在打造覆盖菏泽全域的再生资源回收体系。
以“自主运营”为核心，着力构建面向市场新机制。
在权责配置上向一线倾斜，使最基层的企业对市场作出快速反应。积极鼓励内部竞争，建立企业之间“赛马”机制。积极落实总经理经营权，在一部分企业实行董事长兼职制度，在机制上确保总经理日常经营权落实到位。大力推进三项制度改革，已有96.1%的权属企业实施任期制契约化管理，17户企业推行职业经理人制度，23户企业实施中长期激励措施，对118名管理人员进行免职调整，鼓励基层大胆创新，出台多项鼓励创新的奖励政策。
以“终端反馈”以终端反馈为保障，着力健全有效监督新体系。
把监督体系延伸到最终端，在充分授权的同时确保管得住、管得好。数字化转型走在前列，财务共享中心全面启用，投资运营监管系统上线运行，努力做到每笔资金流向、每个项目进展、每个运行数据都能实时掌握。特别是创新性建立产权特别代表制度，从各级外部董事中选择一名作为产权特别代表，作为派驻的“观察员”进行现场监督，除了参加董事会，还参加党委会、经理办公会等各类会议。优化监督力量，建立会商机制，形成监督合力。这就是《山东意见》的实践来源。
以“总部赋能”为支撑，着力打造国资运营新模式。
水发明确集团总部功能定位，努力建设赋能型总部和生态型体系，加强战略引导，推动资源整合，促进文化融合，注重党建赋能。积极优化资源配置，总部相关部门按照职能，分别研究建立资源、市场、渠道、科技、人才、人脉等方面共享的制度办法，建成相对完善的共享体系，有效提升总部赋能水平。适应产业融合化、生态化发展趋势，着力推动产业融合发展。打造激情文化，把“永葆创业激情”列为水发精神第一条大力弘扬。通常讲的是放权授权，在水发表现为“总部赋能”，比放权授权更积极，更显示水发特色。
其实，水发集团是用公司治理机制、经营机制、监管机制和分配机制全方位创新，他们针对国企改革痛点，聚焦提升活力效率，创造性实施以“多元持股、自主运营、终端反馈、总部赋能”为核心的改革模式，打造形成充满活力、富有效率的新型国企。
星团化管理模式
水发的经验的“好”，好在有一个“星团化管理”模式，这是一个差异化管控模式。是一个授权与监管相结合、放活与管好相统一的混合所有制改革的新模式。
星球化管理，就是让每一个企业像星球一样，让每个星球自转为主，太阳系或在某一个中心，并不管他们的运营，但是他们必须在规定的这个轨道上运行，它自己怎么转，不管他。这种是混合所有制改革时期一个管理创新，是中国企业管理的最新管理理论。例如，《山东意见》上讲的14条管理清单，属于管资本的内容，就是星团化的“轨道”。
我们知道大多数企业的组织架构是金字塔型，水发集团的权属公司已经达到600多家。随着管理层级的增多，僵化、教条、大企业病的问题在集团不同程度地存在。传统管理思维主要在“收”和“放”之间来回找平衡点，经济形势不行的时候，就放权搞活，经济形势一好、问题一多的时候就收权管死。2019年，水发集团开始推行星团化管理体系。集团对权属企业管理侧重于发展导向、规则制定和监督，通过建立强大的后台信息系统推动整个管理体系运转，实现管而不死，放而不乱。
水发的创新在于把“金字塔”变换为“星团”。放弃“塔尖”，把集团总部从“金字塔”组织架构的“塔尖”改造成“星团”的“内核”，通过信息、人才、资金和对财务的控制等对权属公司形成“吸引力”与“管控力”。集团作为股东派驻董事、监事，参与基层公司的管理。终端公司的控股权、经营权依然在项目发起的权属公司。这样既不影响基层公司的控股权力，集团总部也获得了基层公司的“管控力”，实现灵活发展与集团有效管控。
水发集团与“星团化管理”模式配套的“行业首位度战略”，是他们又一创造，使得管控更有牵引力，更富进取性。
摊子大了，板块多了，难免有鱼龙混杂的状况，也难免有企业亏损，总得有个监管方法，有个筛选机制，总得安排一个运行轨道。水发的首位度引领战略是从规模、科技、品牌、人才四个维度协同发力，着力培育一批国内领先的细分产业，着力打造一批细分产业单项冠军企业。根据这一战略，集团提出“不符合首位要求的项目坚决不上，不符合首位度要求的业务加快退出”。促使集团主业发展更加聚焦，优势产业发展加速，重组整合力度加大，产业结构逐步优化。目前集团18个细分产业位居国内前十，其中12个国内前三、5个单项冠军。加快建立有进有退发展机制，去年以来重组整合104户企业，涉及资产超过200亿元；调整退出94户企业，一批非主业、非优势企业和低效无效资产得以清理。快速扩张的企业难免的毛病，水发也存在，然而他们用“星团化管理”模式十“行业首位度战略”，成功化解了，消除了人们的担心，这是水发智慧的过人之处。
水发的“星团化管理”与《山东意见》内核是高度一致的。当然，水发的混合所有制新的机制，包括公司制治理机制、经营机制、监管机制和分配机制全方位创新，而《山东意见》重点是在监管机制方面提出成熟而系统的东西，我们研究水发混改样板，还需多方面深入解剖。我觉得星团化管理，是国企改革三年行动以来的一种管理方法与管理理论的创新，是企业管理理论在新时代的最新成果。
国企改革三年行动要求，对国有企业集团公司对国有股权比例低于50%且其他所有制股东能够有效参与公司治理的国有相对控股混合所有制企业，根据法律法规和公司章程实施更加市场化的差异化管控。山东做到了，水发便是解读这个《山东意见》的最好样本。
我们看到很多国企混合所有制改革的经验，不少是值得借鉴的。但是就混合所有制改革建立新型机制的还少，更少那种一说起来让人眼睛一亮的经验。很多企业是混改了，但从本质上并不是混改的经验，生拉硬扯，只是一堆数字加上混改这顶“帽子”而已，岂能令人信服？当人们习惯于“宜混则混”的大道理而昏昏欲睡，还不如到基层来走一走，呼吸来自乡野的新鲜空气。新一轮国企改革又走了8年路程，不能“只知秦汉，不知魏晋”了。
根据改革深化和实践发展，不断深化认识，不断从实践中总结经验，不断进行政策理论创新，这是国企改革走向深入的成功之道。研究《山东意见》时，用典型说话，就容易明白这个意见在国企混合制改革的核心思路上提出了新的理念、新的机制、新的策略，是有所突破的，对于全国国企思考和推进相对控股企业差异化管理机制，会有所借鉴。这种政策创新，也应视为国企改革三年行动的成果。当然，各个国企集团的情况差别很大，《山东意见》只是一种，还是要体现一企一策，动态管理。这个《山东意见》也有思想不够解放的地方。所谓解放，只是相对而言。
2021年4月，李锦在新疆库尔的水发农业项目调研相对控股企业情况，为掌握第一手材料，在田间看农民与水发签订的合同，一起算账进行交流。
不可想象，没有来自实践的支撑，会拿出《山东意见》的17条管控清单。当然，其它地方经验也有好的，文件也有好的，肯定不止于山东，我们需要深入了解与总结。但是像这样以年收入400多个亿规模而且主要是依靠相对控股的混合所有制改革取得成功的大型企业，在山东是首屈一指的，在中国也当是凤毛麟角。我为山东省国企改革的思想解放与政策策略创新，感到振奋。山东国资总产值在全国各省中是排在第一位的，国企改革三年行动被评为位列全国各省市A级第一位。现在出了一个好文件，一个能提供可复制可推广的改革经验的好典型，使得山东国企改革的经验更具体了，山东的国企改革就更有说头了。
今年6月，国企改革三年行动正迎来“棋至中盘”的关键节点。国资委主任郝鹏在中央企业改革三年行动推进会上表示，总的来看，中央企业混合所有制改革取得了积极进展，但“以混促改”工作仍不到位。领导掌握全局，这种认识是慎重考虑的。正因为如此，提出要以差异化管控为突破口，推动混改企业全面建立灵活高效的市场化经营机制，在三项制度改革上率先取得突破。国务院国资委发出攻坚号召，山东省国资委很听话，很快攻下这座堡垒，拿出这份差异化管控的文件，拿出像水发这样过得硬的典型。这种守职尽责、上下同心、尽锐出战、实招实效的精气神，就显得弥足珍贵，值得提倡。
我们相信，国企改革三年行动到达验收的时候了，随着验收，也会推出一批有比头、有看头、有说头、有学头的好文件、好政策、好典型。
谢谢刘斌和他的知本研究院，是他们的文章启发我去做这些思考，包括他们的观点也都被我吸收了，谢谢。
附：山东省国资委关于省属国有相对控股混合所有制企业差异化管控的指导意见（试行）
各省属企业：
为进一步规范完善省属企业对国有相对控股混合所有制企业（以下简称相对控股企业）的管理，建立健全以管资本为主的监管体制，明确省属企业与相对控股企业的权利和责任边界，激发企业发展活力，根据《公司法》《企业国有资产法》等法律法规以及国家、我省推进混合所有制改革的政策文件等，现就实施相对控股企业差异化管控提出如下指导意见。
一、指导思想和基本原则
（一）指导思想
以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，立足新发展阶段，完整、准确、全面贯彻新发展理念，以加快建立中国特色现代企业制度、完善以管资本为主的国资监管体制为目标，坚持市场化改革方向，通过在相对控股企业建立实施有别于国有全资、绝对控股企业的差异化管控模式，将党的领导融入相对控股企业公司治理，引导省属企业依法规范履职行权，形成国有资本、非公资本有效融合、深度协同、优势互补、发展共赢的良好局面，推动省属企业持续实现高质量发展。
（二）基本原则
一是坚持党的领导，强化监督。坚持党的领导，加强党的建设，确保党的领导融入公司治理。处理好授权放权和强化监督的关系，加强国有资产监管，防止国有资产流失。
二是坚持市场理念，完善治理。遵循市场经济规律和企业发展规律，尊重企业市场主体地位，发挥章程在公司治理中的基础性作用，明确权责边界，维护股东各方合法权益。
三是坚持改革创新，激发活力。坚持向改革要活力，通过差异化管控，把混资本和转机制紧密结合，推动企业公司治理、经营机制等综合改革，转换经营机制，提高运营效率。
二、适用范围
本指导意见所称相对控股企业，是指省国资委履行出资人职责的省属企业及其各级子公司（包括全资、绝对控股企业，以下简称国有股东）单独或合计持股比例不超过50%但作为单一第一大股东，或非第一大股东但通过协议、公司章程等安排能达到实际控制并纳入到省属企业合并报表范围的非上市混合所有制企业。
三、进一步规范国有股东履职行权
（一）完善相对控股企业法人治理结构。相对控股企业是独立市场主体，应建立协调运转、有效制衡的法人治理结构，规范股东（大）会、董事会、监事会、经理层的运作。股东（大）会、董事会、监事会依据企业章程独立决策，独立行使职权。
（二）国有股东建立管资本为主的管控模式。国有相对控股企业国有股东作为出资人，要发挥公司章程在公司治理中的基础性作用，以资本为纽带、以产权为基础、以管资本为主线，对相对控股企业实施监管。对于企业重大决策事项，按出资比例或公司章程履行出资人职责，主要通过股权代表体现意志，不干预企业日常经营活动。
（三）明确国有股东决策事项清单。省属企业结合实际授权放权情况，对相对控股企业需要国有股东决策事项实行清单管理。清单内事项，按省属企业相关规定，事前征求国有股东意见，国有股东代表依据国有股东意见独立发表意见；其他事项，由国有股东代表独立发表意见。清单内事项通过公司章程予以约定，可参照以下内容制定。
1.制定或修改公司章程；
2.注册资本及变动事项；
3.企业主业、发展战略和规划；
4.合并、分立、解散、清算或者变更公司形式事项；
5.年度投资计划，特别监管类投资项目；
6.年度预算方案、预算调整方案、决算方案；
7.超出年度预算额度的非债券融资行为；
8.对外担保事项（含资产抵押、质押）；
9.发行各类债券，理财投资、开展金融衍生业务；
10.预算外捐赠、赞助；
11.资产损失核销及清产核资事项；
12.选聘年度财务决算、股权转让及公司改制等经济事项审计的会计师事务所；
13.对外提供借款（包括委托贷款等）；
14.会计估计、会计政策变更；
15.所持上市公司股份通过证券交易系统转让、公开征集转让、非公开协议转让、无偿划转、间接转让等上市公司国有股权变动行为，按照《上市公司国有股权监督管理办法》（国资委财政部证监会令第36号）执行；
16.处置非上市公司股权；
17.处置房屋建筑、无形资产及其他账面价值在500万元以上的实物类资产。
（四）充分发挥非国有股东作用。相对控股企业非国有股东与国有股东按出资比例享有平等股东权利。相对控股企业应切实维护全体股东合法权益，建立科学合理的投资回报机制，及时披露相关经营财务信息，充分保障股东知情权。发挥各股东作用，经股东协商一致，可在公司章程中明确股东（大）会特别决议事项、决议程序和决议通过的比例。非国有股东依照投资比例或协议约定，按分配席位推选董事、监事，鼓励实行独立董事制度。建立与各股东日常沟通机制，加强交流沟通，及时回应股东建议质询。
四、建立更加市场化的经营管理机制
（一）建立更加市场化的用人制度。相对控股企业中由国有股东派出或者推荐的党组织领导班子成员、董事会成员、经理层成员等，由国有股东按照管理权限实施管理，原有管理方式保持不变，鼓励实行市场化选聘管理；其他人员严格实行市场化选聘管理。经理层原则上实行任期制和契约化管理，具备条件的推行职业经理人制度。管理人员实行竞争上岗、末等调整和不胜任退出等制度。员工实行公开招聘，招聘计划经国有股东审批后，可自行组织，拟录用人员报国有股东事前备案。全面实行全员绩效考核，强化合同管理刚性约束，明确工作内容、劳动纪律、绩效考核、奖励惩罚等条款，畅通能进能出渠道。
（二）建立更加市场化的薪酬分配制度。建立健全相对控股企业与劳动力市场基本适应、与经济效益和劳动生产率挂钩的工资决定和增长机制，工资总额可实施备案制管理。按照贡献大小实施差异化薪酬分配制度，形成按劳分配、绩优多得导向，实现收入能增能减。企业负责人履职待遇、业务支出按照省有关规定及企业有关制度执行。
（三）建立更加市场化的中长期激励机制。把符合条件的相对控股企业优先纳入中长期激励试点，结合所处行业特点、发展阶段等情况，择优选择超额利润分享、科技型企业股权和分红激励等激励方式，激励管理人员、关键岗位和核心骨干。同一单位、同一激励对象原则上采取同种激励方式。
五、严格落实党建工作要求
（一）加强党的建设。相对控股企业要在国有股东指导下，落实《中国共产党章程》等党内法规制度，坚持党的领导，加强党的建设，为党的工作创造必要条件，建立党的组织，开展党的工作，确保党建工作有组织、有活动、有作用、有影响。
（二）发挥党组织作用。落实相对控股企业党组织在公司治理结构中的法定地位，把党建工作基本要求写入公司章程，推动党的建设与企业生产经营深度融合。结合实际情况，研究制定需党委决定、前置研究讨论及负面清单，明晰党委与其他治理主体的权责边界，规范党委前置研究讨论的要求和程序。
六、完善监督保障机制
（一）自觉接受监督。相对控股企业党组织纪检负责人由上级党组织实行委派和定期轮岗制度。相对控股企业要自觉接受上级党组织开展的巡视巡察、纪检监督监察等各类监督，以及国家法定审计及国有股东开展的专项审计等。
（二）加强风险管控。统筹做好相对控股企业发展与安全工作，对安全生产、生态环保、网信安全、网络舆情、信访稳定、法律涉诉等，省属企业要依照有关法律法规，全面指导做好风险防范和应急处置等。
（三）加强合规管理。相对控股企业要建立覆盖合同、法律风险、纠纷案件处理等方面的法律合规体系，制定完善的内部规章制度，依法合规开展业务和生产经营活动。
七、附则
各省属企业可参照本意见，结合企业实际，制定本企业管理办法，组织开展相对控股企业差异化管控试点；相对控股企业及其再出资企业应依据本意见规范管理；国有绝对控股企业也可参照本意见按省属企业有关规定对“三重一大”决策制度适当优化，本意见试行前，已签署的协议、章程另有约定的，可暂时不作调整，从其约定。
山东省国资委
2021年11月10日
李锦，教授，中国人民大学国企改革与发展研究中心首席政策专家。
新华社高级记者。2010年后，相继担任中国企业报总编辑、中国企业改革与发展研究会副会长，国务院国资委新闻中心首席专家、国企管理智库副理事长兼首席专家、中企之声研究院院长等。
重点做企业理论政策研究、课题研究、经验总结工作。十八大以来，解读70多份党中央、国务院与国资委企业文件与会议精神，去年接受媒体500多次采访。被舆论界称为“中国国企改革舆论旗手”“国企政策新闻第一解读人”。
改革开放来所写“思路型”调查为45位中央政治局委员批示。1982年，邓小平听取汇报并称其对改革“有发言权”。
出版专著《资本经营理论的提出》、《深度》等32部。
