在企业建设用地上办理多份农村土地承包经营权证，引发多起企业和村民矛盾，在企业和村民多次提出异议、法院发出司法建议书后依然不纠错。2023年4月23日，山东省聊城市中级人民法院对这起引发关注的民营企业起诉市（县）政府不履行法定职责案件作出终审判决：维持一审法院撤销临清市政府作出的《行政处理决定书》判决，驳回上诉，维持原判。
判决书认定，早在2002年，案涉争议土地已经过临清市、聊城市两级政府批准由农用地转为建设用地，企业实际使用后进行了转让。但2015年，临清市政府又为上诉人（原审第三人）颁发了农村土地承包经营权证。
聊城市两级法院认为，在此情况下，使用该土地的企业临清市天星滚针轴承厂（以下简称天星厂）申请临清市政府撤销该承包经营权证，临清市政府收到申请后未进行实质性解决。
临清市天星滚针轴承厂大门
“法院这次终审判决，让长期陷入法律纠纷的企业稍稍舒了口气，但距离真正解决问题，还不知要走多远！”涉事企业临清市天星厂负责人曹兴良说。
“一女二嫁”埋下矛盾隐患
记者了解到，因当地将一块土地“二许”，造成企业和村民之间纠纷连连、讼案不断，持续长达十几年。
法院审理查明：2002年，山东聊城市下辖的临清市唐园镇村民为兴办企业，经向临清市、聊城市人民政府申请批准，在该镇闫杏园村建起一家热处理厂。建厂之初，租赁了闫杏园村村民的承包地，承包该地块的村民闫某等人持有土地承包经营权证。
2002年6月，聊城市人民政府根据临清市人民政府《关于唐园镇局部调整规划建设天星轴承厂等三项目用地农转用的请示》，作出聊政字（2002）119号《聊城市人民政府关于临清市唐园镇土地利用总体规划局部调整和天星轴承厂等三项目用地农转用的批复》。同年8月，临清市人民政府作出临政土字（2002）10号批复，其中载明热处理厂使用的2462平方米土地包括上述承包地转为建设用地。
热处理厂大门
按照正常情况，临清市政府应当在这块土地依法依规转为建设用地之后，对拥有土地承包经营权的村民予以补偿或对承包地进行调整，以确保村民的合法权益。
但接下来的事实却是，当地不但长期未调整村民的承包地，还要求村民长年缴纳包括清淤费、保险费、扬水站运行费、卫生费等多种费用，甚至在该建设用地已经批复并实际使用13年之后的2015年，仍将这块土地“确定”为承包地——2015年7月，经临清市唐园镇政府报送申请发证材料，临清市农业农村局审查，临清市政府为村民接续颁发了农村土地承包经营权证。
知错不纠涉案土地纠纷不断
一块土地，“制造”出两个不同的使用主体，为其后的纠纷埋下了隐患。
一方面，涉事企业天星厂“招惹”上与此相关的行政民事刑事诉讼20余起，经年累月，“剪不断，理还乱”。
2010年，已接手热处理厂整体转让的天星厂，因持有承包经营权证的村民仍占用该厂部分房屋，向法院起诉，要求判决村民从厂内搬出，排除妨害，临清市法院一审判决天星厂胜诉。村民以自己持有承包经营权证、拥有使用权为由提出上诉，聊城市中院判决驳回上诉，维持原判。
此后，该案历经多年“马拉松式”审理，2016年聊城中院再审认定，天星厂“对涉案地上物享有所有权，对相应土地享有使用权不当”，作出改判，驳回天星厂排除妨碍的诉讼请求。
其后，天星厂再次起诉，要求村民赔偿占据该厂给其造成的损失20万元，后被山东省高级人民法院驳回。
2020年，天星厂向临清市政府提交申请，提出由于市政府违法行为直接导致企业无法正常生产经营，请求其撤销2015年颁发的涉事土地承包经营权证。临清市政府作出处理决定，驳回其申请。
2021年，天星厂转而向法院起诉，请求法院判令临清市政府履行法定职责，撤销其颁发的农村土地承包经营权证；依法判令临清市政府赔偿因违法行政行为导致企业无法正常经营所造成的经济损失10万元。
2022年12月，高唐县法院接受聊城中院指定管辖审理此案，一审判决撤销临清市政府2020年12月作出的《行政处理决定书》；对于原告2020年提交的申请依法作出处理。
记者注意到，高唐县法院在判决书中载明：“本案的起因是闫杏园村委会以兴办村办企业用地名义提出用地申请，在申请获批后未及时对涉案土地承包经营权人予以补偿或调整承包地，致使已经转为建设用地的涉案土地仍被作为承包地发包和颁证。”
“为实质性解决争议，本院已向被告临清市政府发出司法建议，建议其作出相应处理。”该判决书提出。
无地可用村民提起行政诉讼
与企业的遭遇相“对应”，多年来，持有土地承包证的村民一方也为此“身陷”讼事。
2011年，村民闫某等不服聊城市政府聊政字（2002）119号土地行政批复，向聊城中院提起行政诉讼，聊城中院一审判决维持聊城市政府该批复。闫某不服提起上诉，山东省高院判决驳回上诉，维持原判。
“本案农业用地转用申请、审批、补偿耕地等程序均符合当时我国土地管理法的相关规定，一审法院判决认定正确。上诉人认为，根据2003年3月1日实施的《中华人民共和国土地承包法》第十六条第二款的规定，承包地被依法征用、占用的，承包方有权依法获得相应的补偿，所以本案农用地转为建设用地应该获得补偿。因本案农用地转用批复作出时间为2002年6月19日，根据我国新法不溯及既往的原则，对上诉人的该项上诉理由，本院不予支持。”山东省高院在判决书中指出。
此前，闫某等不服聊城市政府作出的聊政字（2002）119号批复，向省政府提出行政复议申请，省政府经审理，维持了该批复。
2017年，村民闫某以排除妨害为由将天星厂诉至法院，后申请撤诉。
之后，村民闫某等再以土地租赁合同纠纷起诉热处理厂及时任负责人，2019年法院裁定驳回起诉，闫某等不服再提上诉，法院裁定驳回上诉，维持原裁定。
13年来，日夜往复，斗转星移，当年的明星企业，曾被时任临清县委书记称为“背着专利创市场”的天星厂早已经“星光不再”；而手持土地承包证的村民依旧不得不面对无地可用的现实。
正本清源莫让判决成为“法律白条”
按照国家农村土地承包经营权证管理办法的规定，乡（镇）政府负责对村集体组织（发包方）上报的农村土地承包经营权证申请材料进行初审；县级以上地方人民政府农业行政主管部门（注：现为农业农村局）对乡（镇）政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证。
依据该规定，临清市农业农村局对农村土地承包经营权证申请材料负有审核之责，那么该局当初是如何审核的？记者采访中，该局工作人员答复：“临清全市要发15万个证，具体审核部门应该是镇政府经管站。”
而唐园镇政府经管站负责人则称：“闫杏园村委会与村民签订了农村土地承包合同，经管站只是见证机关，并无审核权。”
“解铃还须系铃人”。现在，法院已经作出终审判决，临清市政府及有关部门如何从根本上解决这一问题，人们拭目以待。
“一些政府部门不作为、乱作为，让一个本应发明创造、开拓市场的民营企业长年应对官司、疲于应诉，严重破坏了营商环境，而本该享有农村集体经济组织成员合法权益的村民，其权益也被剥夺，给基层社会治理带来巨大压力。当地政府、司法机关应该担当作为、正本清源、依法解决，体现政府部门为民服务情怀，彰显法律公平公正。”有法律界人士在接受记者采访时指出。
“治未病”预警预防风险隐患
“行政诉讼案件是法治政府‘晴雨表’，这种负面信息反馈对发现、补齐依法行政‘短板’有‘对症下药’作用，我们以此为切入点推进法治政府建设，消除社会风险隐患，提高依法行政能力，有力维护社会稳定。”聊城市有关负责人对行政应诉有着清醒的认识。
“告官见官、出庭出声”已经成为行政应诉“规定动作”。早在2019年以来，聊城市委市政府办公室、依法治市办公室等先后6次印发《聊城市行政应诉管理办法》等“硬杠杠”，规定党政主要负责人为严格履行法治建设第一责任人，要求各级负责人积极出庭应诉、参与纠纷化解。2021年，主要责任人出庭应诉全覆盖列入市政府工作目标，时任市长李长萍曾两次带领市政府领导班子参加行政案件庭审观摩。
“败诉本身对于行政机关，也是促进其改进工作、规范行政行为的法治化手段和措施。”一位长期参与行政案件审理的法官告诉记者。
据悉，为了加强对行政诉讼案件分析研判，聊城市建立败诉案件通报机制，每年由市长主持召开各县市区和市直部门“一把手”参加的行政应诉败诉案件通报会，深刻分析败诉原因，研讨提高依法行政有效措施。2018年以来，每年撰写一篇行政案件分析报告，公开发布法治政府建设白皮书，让群众审阅法治“答卷”。
（来源：法治日报）
